隨著財(cái)政政策的不斷調(diào)整，特別是投資于人這一理念的提出，今年兩會，被稱作“國家賬本”的2026年中央和地方預(yù)算，就備受大家關(guān)注。財(cái)政資金的投向會有變化嗎？投資于人背后的體制機(jī)制，又會發(fā)生什么樣的重大改變？
打開今年的“國家賬本”，首先有兩個(gè)數(shù)字引人關(guān)注：
全國一般公共預(yù)算支出的總規(guī)模，首次超過了30萬億元，這說明整個(gè)財(cái)政支出的大盤子，還在繼續(xù)增長。 另一個(gè)數(shù)字，在這三十萬億總支出中，投向教育、社會保障和就業(yè)、衛(wèi)生健康、住房保障四大民生領(lǐng)域的錢，達(dá)到了12.4萬億元，在總支出中占比41.3%，達(dá)到了近年來的最高點(diǎn)。
這不僅意味著國家將投入更多的錢用于民生領(lǐng)域，而且也似乎發(fā)出了更明確的信號。那么，透過今年國家賬本的變化，我們還能看到什么？國家財(cái)政體制是否在發(fā)生重大的轉(zhuǎn)變？
“國家賬本”關(guān)系千家萬戶，今年兩會，代表委員最關(guān)注哪些領(lǐng)域的財(cái)政投入？
全國人大代表 薛超：加大教育資源的優(yōu)質(zhì)供給力度。
全國人大代表 高德榮：惠農(nóng)補(bǔ)貼能否更精準(zhǔn)。
全國人大代表 陳桂娥：建議以更大力度優(yōu)化生育支持政策。
全國人大代表 陳國廣：另外還要提高村醫(yī)的待遇。
全國人大代表 譚雙劍：保證農(nóng)民工的社保，一旦退了休后有些保障。
本周四，十四屆全國人大四次會議閉幕會，“關(guān)于2025年中央和地方預(yù)算執(zhí)行情況與2026年中央和地方預(yù)算的決議”經(jīng)表決通過，2026年中央預(yù)算獲批。
中國人民大學(xué)財(cái)稅研究所首席教授 朱青：我們國家預(yù)算有四大預(yù)算，一個(gè)一般公共預(yù)算，第二是政府性基金預(yù)算，第三是國有資本經(jīng)營預(yù)算，第四是社會保險(xiǎn)基金預(yù)算。這四大預(yù)算跟我們老百姓的生活都是息息相關(guān)的，有直接聯(lián)系的就是一般公共預(yù)算，所有跟老百姓相關(guān)的教育、醫(yī)療、一些衛(wèi)生、住房保障，當(dāng)然還有像政府的行政事業(yè)費(fèi)用，像外交、國防和經(jīng)濟(jì)建設(shè)的一些支出，實(shí)際上都在一般公共預(yù)算里面。
今年，全國一般公共預(yù)算支出，首次邁上30萬億元新臺階。更值得關(guān)注的是，在教育、社會保障和就業(yè)、衛(wèi)生健康、住房保障這四大民生領(lǐng)域的財(cái)政支出安排，超過了12.4萬億元。與去年相比，增速達(dá)到約5%，超過了總支出4.4%的增速。相比五年前，漲幅更加明顯，四大民生領(lǐng)域中，教育支出相比2021年上漲了22%，社會保障和就業(yè)支出，則比2021年多了近四成。
中國人民大學(xué)財(cái)稅研究所首席教授 朱青：今年四大民生支出占整個(gè)一般公共預(yù)算支出的比例大約能達(dá)到41.3%，超過了2017年四大民生支出的占比，當(dāng)時(shí)是37.3%，大約超過了4個(gè)百分點(diǎn)，充分體現(xiàn)了我們預(yù)算安排的投資于物與投資于人緊密結(jié)合的指導(dǎo)思想，讓一般公共預(yù)算更多向民生領(lǐng)域傾斜。
財(cái)政預(yù)算向民生領(lǐng)域傾斜，符合今年政府工作報(bào)告的要求，報(bào)告提出財(cái)政支出，要更加注重支持提振消費(fèi)，投資于人，保障民生。
中國人民大學(xué)財(cái)稅研究所首席教授 朱青：這些年為什么要不斷地加大民生方面的支出，我們?yōu)槭裁磧?yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，要向提高民生支出占比這個(gè)方向發(fā)展，最主要原因就是我們黨的二十大提出來的共同富裕。中國特色的現(xiàn)代化，其中一個(gè)特征就是共同富裕的現(xiàn)代化，一方面我們的收入分配要更加的公平合理，另一方面就是我們政府的支出要更多向民生領(lǐng)域傾斜。教育、醫(yī)療、衛(wèi)生、社保、住房，這些直接涉及老百姓利益的方面，要財(cái)政加大投入，這是我們實(shí)現(xiàn)共同富裕一個(gè)基本的保障。
今年兩會，“投資于人”已經(jīng)成為備受關(guān)注的政策關(guān)鍵詞。2025年，這一表述被首次寫入政府工作報(bào)告；剛剛發(fā)布的“十五五”規(guī)劃綱要又進(jìn)一步明確，堅(jiān)持?jǐn)U大內(nèi)需這個(gè)戰(zhàn)略基點(diǎn)，堅(jiān)持惠民生和促消費(fèi)、投資于物和投資于人緊密結(jié)合。
中國人民大學(xué)財(cái)稅研究所首席教授 朱青：我們現(xiàn)在消費(fèi)的增長還是比較慢的，所以中央文件里也提出來叫供強(qiáng)需弱。就是我們現(xiàn)在需求不足，所以如果投資于人，也就是說提高對老百姓的這些用于人方面的開支，比如教育支出，醫(yī)療保障的支出，這樣實(shí)際上會增加我們老百姓的收入，這樣的話實(shí)際上對于擴(kuò)大需求也是非常有幫助的。
教育、社保、就業(yè)、衛(wèi)生，圍繞“人”的“投資”都在漲，那么，錢從哪來？在今年兩會經(jīng)濟(jì)主題記者會上，財(cái)政部又算了一筆賬。
財(cái)政部部長 藍(lán)佛安：今年30萬億元的支出盤子，如果總體效益提升1%，相當(dāng)于能省下來3000億元，可以干很多大事。
財(cái)政部進(jìn)一步表示，用黨政機(jī)關(guān)的緊日子，換老百姓的好日子。例如今年中央本級的“三公”經(jīng)費(fèi)就壓減了7%以上，會議、培訓(xùn)等經(jīng)費(fèi)壓減了10%，更有20個(gè)省份節(jié)約資金超120億元，減掉了冗余，增出了民生。
中國財(cái)政科學(xué)研究院院長 楊志勇：在挪的過程當(dāng)中可能效率就提升了，你本來比如說在這個(gè)地方花得不合適，那個(gè)地方花得更好。在這種情況底下，對于我們現(xiàn)在有這么多的支出訴求、民生保障的訴求，特別是有一些剛性的民生訴求來說，應(yīng)該是會有很大幫助的。
從過去講“以人為本”，到現(xiàn)在反復(fù)強(qiáng)調(diào)“投資于人”，人牢牢地站在了C位?，F(xiàn)在很多地方都在提，建設(shè)生育友好型社會，青年友好型社會，還有老年友好型社會，這些新理念背后，其實(shí)是一個(gè)大趨勢：我們要建立的，是覆蓋全人群、全生命周期的人口服務(wù)體系。也正是在這樣的大背景下，透過預(yù)算的變化，我們也可以看到，政府財(cái)政在投入方向和投資效率上，將來會面臨極大的考驗(yàn)。
今年兩會，對于“人”的關(guān)注，已經(jīng)開始貫穿于諸多政策之中。政府工作報(bào)告更是直指人的全面發(fā)展：從優(yōu)化“一老一小”服務(wù)，到積極開發(fā)老年人力資源，從加強(qiáng)創(chuàng)業(yè)支持引導(dǎo)，到完善適應(yīng)人工智能發(fā)展的就業(yè)措施。剛剛發(fā)布的“十五五”規(guī)劃綱要指出，健全覆蓋全人群、全生命周期的人口服務(wù)體系。
中國財(cái)政科學(xué)研究院院長 楊志勇：我們現(xiàn)在其實(shí)各個(gè)方面都有體現(xiàn)，你可以看到從人的全生命周期，從幼兒開始我們有補(bǔ)貼，當(dāng)然有很多，很直接的幫助。你看生病的時(shí)候，我們有對應(yīng)的醫(yī)保，同時(shí)也會看到，必要的時(shí)候政府實(shí)際上在人的每一個(gè)階段，實(shí)際上都在投入。
國家衛(wèi)生健康委員會主任 雷海潮：截止到現(xiàn)在，我們統(tǒng)計(jì)已經(jīng)有3300萬家庭，領(lǐng)到了育兒補(bǔ)貼，有些居民群眾用一句很形象的話來打比喻，說孩子一出生，自己就自帶口糧，自帶工資。
全生命周期的“投資于人”，首先從起點(diǎn)開始。截至目前，在3300萬已經(jīng)領(lǐng)到育兒補(bǔ)貼的家庭背后，是900多億中央財(cái)政以及100多億地方財(cái)政的投入，同時(shí)，去年全國新增89萬個(gè)普惠托位，總托位數(shù)量已達(dá)660萬個(gè)。這份帶著國家溫度的“育兒啟動資金”，連同不斷織密的托育服務(wù)網(wǎng)，再加上逐步推行的免費(fèi)學(xué)前教育，可以有效減輕萬千家庭的生育焦慮。
中國財(cái)政科學(xué)研究院院長 楊志勇：那現(xiàn)在政府投錢在這里面，給他們減輕一些負(fù)擔(dān)，從間接來說促進(jìn)人口的高質(zhì)量發(fā)展。民生支出一直強(qiáng)調(diào)是盡力而為、量力而行，很多時(shí)候是一個(gè)探索的過程，所以對育兒的幫助，不只是體現(xiàn)在每年給多少錢。
在教育之外，就業(yè)和社會保障，同樣是中央財(cái)政在民生領(lǐng)域的重要支出。2026年，中央財(cái)政將安排就業(yè)補(bǔ)助資金667億元，支持地方落實(shí)就業(yè)創(chuàng)業(yè)扶持政策。在兩會各省代表團(tuán)的討論中，保就業(yè)也是重點(diǎn)議題。
面對人工智能快速迭代與經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型帶來的雙重沖擊，四川省就適時(shí)推出了“技能提升培訓(xùn)年”及“投資于人20條”新政。其核心邏輯在于，讓培訓(xùn)緊跟真實(shí)的市場需求，對勞動力進(jìn)行大規(guī)模的技能提升投入。
中國人民大學(xué)財(cái)稅研究所首席教授 朱青：為什么我們不說“投入于人”，我們說強(qiáng)調(diào)“投資于人”，是因?yàn)椤巴顿Y于人”強(qiáng)調(diào)回報(bào)，那要從人力資本角度考慮，從投資角度考慮，這筆錢花出去，對于提高勞動者的身體素質(zhì)，對于提高勞動者的教育水平，都是有很大幫助的，對于整個(gè)社會的產(chǎn)出是有幫助的。那么這種收益不是個(gè)人的收益，而是整個(gè)社會的收益，社會的回報(bào)，它的意義更加重大。
在今年的國家賬本中，城鄉(xiāng)居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金的調(diào)整尤為引人注目。今年，城鄉(xiāng)居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金月最低標(biāo)準(zhǔn)再次提高20元，在經(jīng)歷三年連升后達(dá)到163元。目前，我國約有1.8億人領(lǐng)取城鄉(xiāng)居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金，其中農(nóng)民占比超過七成。十五五規(guī)劃綱要明確提出，健全待遇確定和調(diào)整機(jī)制，逐步提高城鄉(xiāng)居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金，這意味著未來五年，城鄉(xiāng)居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金將繼續(xù)提高。
中國人民大學(xué)財(cái)稅研究所首席教授 朱青：從2009年以后，我們建立了城鄉(xiāng)居民的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，因?yàn)楦鞯厮蕉疾灰粯?，它不是中央統(tǒng)一的，它是由地方財(cái)政能力決定的。當(dāng)然絕大多數(shù)地區(qū)，都是超過這個(gè)國家最低標(biāo)準(zhǔn)的，確實(shí)應(yīng)當(dāng)是從開源節(jié)流，來解決我們的社保問題，解決城鄉(xiāng)居民的基本養(yǎng)老問題，一些不必要的支出，還要進(jìn)一步壓縮，就是把錢使在刀刃。
四大民生領(lǐng)域的財(cái)政支出達(dá)到破紀(jì)錄的12.4萬億元，但面對各個(gè)群體、各個(gè)年齡段的多元化需求，財(cái)政資金的科學(xué)管理和高效使用，也面臨更高水平的考驗(yàn)。
中國財(cái)政科學(xué)研究院院長 楊志勇：因?yàn)檎麄€(gè)社會或者政府可用于人的資金它是一定的，我們的預(yù)算規(guī)模也是一定的，在這種情況底下，你只能去區(qū)分輕重緩急，最終各方面解決得好，就要靠經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展。經(jīng)濟(jì)再往上走，我們就更有實(shí)力提供更多保障，有更多資金資源投資于人，因?yàn)樽罱K的目標(biāo)不就是要實(shí)現(xiàn)人的全面發(fā)展嘛。
今年的財(cái)政賬本中的各類支出，有的在增長，例如民生支出，科技方面的支出，也有的在減少，比如中央本級“三公”經(jīng)費(fèi)就壓減了7%以上。增減之間，透露的是什么信號？財(cái)政部部長藍(lán)佛安在記者會上有句話說得特別直白：用黨政機(jī)關(guān)的緊日子，換老百姓的好日子。當(dāng)然，光靠“緊”和“省”還不夠，還得靠制度上的約束和改革。今年的政府工作報(bào)告就明確提出，要深化零基預(yù)算改革，什么叫零基改革？簡單說，就是不管這個(gè)部門過去花了多少錢，今年統(tǒng)統(tǒng)從零開始算賬。每一筆錢，都要重新論證：該不該花？花多少？花完了有什么效果？這樣一場“刀刃向內(nèi)”的改革，顯然難度不會小，但意義重大，國家錢袋子里的錢，每一分都必須對老百姓負(fù)責(zé)，這樣的改革再難也得推動。
財(cái)政部部長 藍(lán)佛安：深化零基預(yù)算改革向支出要效益，這是財(cái)政科學(xué)管理的有力抓手。
零基預(yù)算是什么？它在去年被首次寫入政府工作報(bào)告，并在今年的政府工作報(bào)告中進(jìn)一步提出，要深化零基預(yù)算改革。在專家看來，它已經(jīng)成為破解財(cái)政預(yù)算編制“路徑依賴”的重要方式。
中國人民大學(xué)財(cái)稅研究所首席教授 朱青：在傳統(tǒng)預(yù)算編制下，無論是人員經(jīng)費(fèi)，還是項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)都采用增量預(yù)算。實(shí)際上這種預(yù)算編制是不科學(xué)的，很多項(xiàng)目今年沒有了，在增量預(yù)算情況下，實(shí)際上還是要撥款的。所以在這種情況下，就造成了一定的財(cái)政資金浪費(fèi)。零基預(yù)算是跟增量預(yù)算對比，根據(jù)單位的任務(wù)功能，我們重新給你來核定預(yù)算，不考慮去年的支出水平，從零做起，從零算起，所以就是零基預(yù)算。
財(cái)政預(yù)算以上年支出為基數(shù)，適當(dāng)考慮一定增長比例分配資金，雖有一定合理性，但容易導(dǎo)致“為了花錢而花錢”等資金浪費(fèi)現(xiàn)象。而零基預(yù)算，就是要打破基數(shù)觀念的僵局。
中國財(cái)政科學(xué)研究院院長 楊志勇：我們花錢可以簡單分成人員經(jīng)費(fèi)、項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)，因?yàn)槿藛T問題的話，人相對固定來說變化不會太大，但是項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)，比如說過去給你排100個(gè)億，你有對應(yīng)的一些項(xiàng)目，完成了之后按正常說，沒有項(xiàng)目就不應(yīng)該有這個(gè)預(yù)算，但是現(xiàn)實(shí)當(dāng)中過去出現(xiàn)這個(gè)情況，后面可能還得按100億增加來排。
2021年，國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步深化預(yù)算管理制度改革的意見》提出，“積極運(yùn)用零基預(yù)算理念，打破支出固化僵化格局”。自此之后，試點(diǎn)工作開始。中央層面，財(cái)政部等16個(gè)中央部門在2024年率先開展零基預(yù)算改革試點(diǎn)；地方層面，安徽、廣西、甘肅等省份，也在積極推動零基預(yù)算改革。
中國財(cái)政科學(xué)研究院院長 楊志勇：在地方，都已經(jīng)在推開了試點(diǎn)，中央部門現(xiàn)在也在做，因?yàn)榘巡缓侠淼幕鶖?shù)給調(diào)了，一定會節(jié)約出來資金，比如像從地方來看，包括像安徽，第一年一下節(jié)約了80多億的資金，然后可以集中起來做別的事情，第二年規(guī)模再擴(kuò)大了，它節(jié)約的資金就更多了。
在安徽，2023年省級財(cái)政預(yù)算部門項(xiàng)目數(shù)下降了22%；市一級，2021年至2024年，預(yù)算項(xiàng)目數(shù)量壓縮了50%。而在湖南，省級財(cái)政專項(xiàng)資金從42項(xiàng)整合為33項(xiàng)，壓減21%，騰出更多財(cái)力用于改善民生。
中國財(cái)政科學(xué)研究院院長 楊志勇：我們一開始說，深化零基預(yù)算改革，這是一件很難的事情，所以從地方來說，就是要強(qiáng)調(diào)高位推動，地方主要負(fù)責(zé)人叫掛帥又出征，它本身是有難度的。因?yàn)楦母锸且蚱评娓窬值?，所以對預(yù)算改革，它實(shí)際上跟整個(gè)國家進(jìn)一步全面深化改革，應(yīng)該說是同頻共振，就是在這個(gè)背景下才能做的，因?yàn)槿嫔罨母?，它為預(yù)算改革提供了很有力支撐。
專家表示，在政府投資方面，零基預(yù)算改革的理念同樣適用。今年的政府工作報(bào)告中強(qiáng)調(diào)，加強(qiáng)項(xiàng)目資金監(jiān)管，堅(jiān)決防止低效無效投資?！笆逦濉币?guī)劃綱要?jiǎng)t專門設(shè)立“擴(kuò)大有效投資”的章節(jié)，其中指出，提高政府投資效益，聚焦惠民生、補(bǔ)短板、增動能，優(yōu)化政府投資結(jié)構(gòu)。
中國財(cái)政科學(xué)研究院院長 楊志勇：政府的各項(xiàng)支出，它應(yīng)該都是跟零基預(yù)算改革，都是可以聯(lián)系起來，比如說你這地方基礎(chǔ)設(shè)施已經(jīng)很好了，你還要再繼續(xù)往里面去投，可能就飽和了，飽和了就很容易出現(xiàn)低效無效投資了，可能就要投到有效的地方去。
如何實(shí)現(xiàn)財(cái)政資金的科學(xué)配置，除了零基預(yù)算改革，更需要構(gòu)建完善的預(yù)算透明與監(jiān)督機(jī)制。2021年，預(yù)算績效聽證制度被正式納入預(yù)算審查監(jiān)督體系，全國人大常委會加強(qiáng)對重點(diǎn)支出和重大項(xiàng)目績效目標(biāo)、績效評價(jià)結(jié)果的審查監(jiān)督，必要時(shí)，召開預(yù)算績效聽證會。隨后，青海、云南等省地方性法規(guī)的發(fā)布，進(jìn)一步對地方人大探索召開預(yù)算績效聽證會，提升預(yù)算監(jiān)督效能提供了有力的法律指引。
中國財(cái)政科學(xué)研究院院長 楊志勇：這個(gè)制度它已經(jīng)在那里了，是嵌在里面的一種制度。黨的十八屆三中全會，它是給財(cái)政一個(gè)新的定位，叫財(cái)政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，你錢花在什么地方，就能體現(xiàn)出來我們的政策導(dǎo)向，我們的執(zhí)政理念。財(cái)政資金是公共資金，是全體人民的錢，進(jìn)一步就說明，我們的國家是怎么樣為人民服務(wù)的。
本周五兩會閉幕的第二天中午，可能是因?yàn)榻衲旰瓦^去幾年兩會報(bào)道中，我們都呼吁過農(nóng)民養(yǎng)老金的增加問題，人力資源社會保障部農(nóng)村社會保險(xiǎn)司負(fù)責(zé)人感謝媒體為農(nóng)民發(fā)聲，也讓我們知道農(nóng)民養(yǎng)老金增加的問題得到更大的重視，今后也會有力的推動，這可能是今年兩會中很多類似的溝通之一。代表、委員、媒體及社會各發(fā)出聲音，然后被職能部門聽見，再然后協(xié)商探討，讓民生中的很多問題一步步向前推進(jìn)，這是一種良性循環(huán)，民生為大，期盼每天都在進(jìn)步，我們每個(gè)人都越來越有獲得感。
制片人丨呂志佳 徐新 主編丨李瑾 編導(dǎo)丨張大鵬 沈泳兒 李昂 李昕璘
